湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）鄂28行初25号
原告费斌，男，生于1968年3月21日，汉族，湖北省来凤县人，来凤县经济开发区干部，住湖北省来凤翔凤镇凤中路51号，现住来凤县。
委托代理人费天胜，男，生于1970年8月17日，汉族，湖北省来凤县人，来凤县经管局退休工作人员，住湖北省来凤县，系原告费斌之弟。
被告来凤县人民政府。住所地：来凤县武汉大道18号。
法定代表人李伟，该县县长。
行政机关出庭负责人宋文建，该县副县长。
委托代理人欧兴红，湖北欧兴红律师事务所律师。
委托代理人洪涛，来凤县农业农村局工作人员。
原告费斌诉被告来凤县人民政府撤销行政许可一案，于2020年3月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告来凤县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月14日公开开庭审理了本案。原告费斌及其代理人费天胜，被告来凤县人民政府行政机关负责人宋文建委托代理人洪涛、欧兴红到庭参加诉讼，现已审理终结。
来凤县人民政府于2019年8月23日作出《关于撤销费天胜、费斌、陈冬云、费红英用地批准文件并收回国有建设用地使用权的决定》，根据（来政发[2015]7号）《关于同意县国土资源局撤销费天胜、费斌、陈冬云、费红英用地批准文件的批复》和《关于收回陈冬云、费红英与来凤县来凤新区建设指挥部相关协议的协议书》协议，对原收回陈冬云、费红英房屋占地和院墙内空地土地使用权的补偿安置方式已由实行以地换地变更为还建房屋的方式，并已向陈冬云、费红英（包含费天胜、费斌）交付了还建房，补偿安置已经落实到位，现决定：一、撤销费天胜持有的（来）国地呈字[2014]0125号、费斌持有的（来）国地呈字[2014]0126号、陈冬云持有的持有的（来）国地呈字[2014]0127号、费红英持有的持有的（来）国地呈字[2014]0128号用地批准文件（即：建设用地使用权审批呈报表），无偿收回批准给费天胜、费斌、陈冬云、费红英四户的国有建设用地1080.00平方米使用权。二、收回注销费天胜持有的（来）国地呈字[2014]0125号、费斌持有的（来）国地呈字[2014]0126号、陈冬云持有的持有的（来）国地呈字[2014]0127号、费红英持有的持有的（来）国地呈字[2014]0128号用地批准文件原件，当事人所持有的批准文件全部作废。
原告费斌诉称，原告费斌之父费子林系来凤县国营农场职工，有费天胜、费斌、费红英子女三人。1982年，费子林购买了磨坡农场的国有资产牛圈9间，牛圈配套厢房1间和牛圈附属用地，总用地面积约一千余平方米国有土地。2004年原告费斌及其兄妹在此地修建房屋两栋，办理了国有土地使用证和房产证。2011年，来凤县人民政府决定对良种厂磨坡农场进行征收，确定给费斌及其兄妹的房屋及附属土地进行等面积置换。2014年7月7日，来凤县城乡规划局给费斌颁发地字第R规2014-181号《建设用地规划许可证》，同年10月8日，来凤县国土资源局（来）国地呈字第0126号《审批呈报表》上签字盖章，同意将240平方米国有建设用地划拨给费斌使用。同月21日，来凤县城乡规划局给费斌颁发建字第R-规2014-304号《建设工程规划许可证》。原告在施工修建过程中遭到当地村民阻工，当地村民向政府信访投诉。致使原告的房屋迟迟未修建完工。2019年8月23日，来凤县人民政府作出《关于撤销费天胜、费斌、陈冬云、费红英用地批准文件并收回国有建设用地使用权的决定》，决定注销原告的土地使用行政许可。原告认为，来凤县人民政府注销费斌土地使用权手续的具体行政行为没有事实及法律依据，请求1、确认来凤县人民政府作出的收回原告土地使用权的行政行为违法，确认被告来凤县人民政府撤销原告持有的用地批准文件并收回注销原件的行政行为违法；2、撤销被告来凤县人民政府作出的收回原告240平方米使用权的处理决定，撤销来凤县人民政府作出的注销（来）国地呈字[2014]第0126号《具体建设项目使用国有建设用地审批呈报表》并收回注销原件的处理决定；3、判决被告来凤县人民政府及时给原告恢复被收回的240平方米土地使用权，恢复已经注销的土地使用行政许可，并给原告及时交付土地；4、本案的诉讼费由被告承担。
原告费斌为支持其诉讼请求，向本院提交下列证据。
证据一、原告身份证复印件。证明目的：原告是本案的适格主体。
证据二、1、来国地呈字【2014】第0125号《具体建设项目使用国有建设用地审批呈报表》；2、R规2014—302《来凤县城市规划区建设工程规划红线图》；3、R规2014—180《来凤县城市规划区建设用地规划红线图》；4、建字第R规2014—302号《建设工程规划许可证》；5、地字第R规2014—180号《建设用地规划许可证》。证明目的：证明被告2014年已经给原告办理了在来凤县瓦尔高建房的规划行政许可，已经按照规划给原告划拨240平方米国有建设用地用于建房，同时证明原告取得的划拨土地建房行政许可符合规划。
证据三、湖北省高级人民法院行政判决书（2020）鄂行终474号。证明目的：本案与该案主要事实、主要理由一致，属于类案。
证据四、来凤县人民政府《关于撤销费天胜、费斌、陈冬云、费红英用地批准违建并收回国有建设用地使用权的决定》。证明目的：被告作出了撤销原告授益性行政许可的行政行为，原告是适格的诉讼主体。
被告来凤县人民政府辩称，原告费斌不是本案所涉及的征地拆迁主体，其取得的国有土地行政许可的主体不符。来凤县人民政府注销和收回原告的土地使用行政许可的行为程序合法，撤销的内容符合法律政策的规定，没有损害原告家属的合法利益，请求驳回原告的诉讼请求。
被告来凤县人民政府为支持其答辩理由，在法定期限内向本院提交下列证据。
证据一、《县人民政府办公室关于印发<来凤县龙凤新区建设征地安置补偿方案>的通知》、《来凤县人民政府关于同意<来凤县龙凤新区建设征地安置补偿方案>的批复》。证明目的：征收土地、房屋的行为得到批准，补偿标准及方案符合政策。
证据二、关于陈冬云、费红英房屋征收有关问题的请示。证明目的：对原告家属房屋征收问题进行了专项请示。
证据三、来凤县政府房屋征收决定书、房屋征收安置补偿协议书、申请书。证明目的：原告不符合诉讼主体资格，被征收人费红英、陈冬云与征收人按照征收方案签订了征收补偿协议。
证据四、《县委专题会议纪要关于陈冬云、费红英房屋征收相关遗留问题的会议纪要》。证据目的：会议原则同意补偿方案，但与其他征地拆迁方案的补偿标准不一致，显示公平。
证据五、关于置换划拨土地建设申请及领导批示。证明目的：原告的申请得到领导个人的同意。
证据六、《具体建设项目使用国有土地建设用地审批呈报表》。证明目的：原件双方已同意收回并销毁，该批批准文件已失效。
证据七、省巡视组交办一组（州信领办法【２０１５】１号）。证明目的：来凤县良种场14户拆迁户中13户向省巡视组反映费天胜1户的房屋征收补偿标准与其不一致，要求查处和纠错。
证据八、《来凤县国土资源局关于请求撤销费天胜、陈冬云、费红英、费斌四户用地批准文件的请示》。证明目的：被告发现错误后予以纠正。
证据九、《来凤县政府关于同意县国土局撤销费天胜、陈冬云、费红英、费斌用地批准的批复》。证明目的：被告发现错误后予以纠正。
证据十、《来凤县信访工作领导小组关于讨论费红英信访问题的会议纪要》。证明目的：双方当事人就原错误一致同意纠正并达成一致意见。
证据十一、《来凤县信访工作领导小组关于讨论信访工作的会议纪要》。证明目的：为费红英、陈冬云落实【2016】1号中的补救措施。
证据十二、关于收回费红英、陈冬云与来凤县龙凤新区建设指挥部相关协议的协议书。证明目的：双反当事人就原错误一致同意纠正并达成一致意见。
证据十三、来凤县龙凤新区征地补偿领款单、来凤县华龙城还建房发放通知单及相关收据。证明目的：拆迁对象陈冬云、费红英及原告已经按照纠正意见和拆迁方案重新进行了选房14套。
证据十四、恩施州中级人民法院【2018】鄂28行初47号行政裁定书。证明目的：该裁定书认为对原告的土地审批文件未履行注销程序，本次撤销和收回原告的国有建设用地使用权的决定是按照该裁定书确定的内容履行职责。
证据十五、来凤县龙凤新区指挥部证明。证明目的：拆迁对象已经按照纠正意见和双方重新签订的协议，给拆迁对象交付了14套商品房。
经开庭质证，被告来凤县人民政府对原告提交的对第一组证据均无异议。对第二组证据真实性有异议，原件复印件已在双方签订的补充协议中进行了销毁，并有鉴定机构作出了鉴定，同时，该审批呈报表与龙凤新区征地拆迁方案不一致，两原告的许可没有任何依据和来源，不能达到原告的证明目的。对第三组证据无异议，高级人民法院对中级人民法院的判决进行维持，中级法院的判决结论是来凤县政府撤销费天胜的土地使用行政许可的行为违法，违法体现在没有告知费天胜的救济途径和听证程序，并不是违背根本性事实认定，对该程序上的瑕疵可以进行弥补，因此达不到原告的证明目的。同时，该判决书只确认撤销，而并未撤销确认行政许可的合法性。对第四组证据的三性无异议，证明目的有异议，原告费斌不是本案适格主体，该房屋征地拆迁的主体是在农场户籍登记的人口信息，也就是陈冬云和费红英。相关补偿也只补给以上两人。费斌和费天胜是陈冬云的子女，均为国家公务人员，不是农场农用地的承包经营户，给其许可是考虑原告家庭人员的结构和此四人的申请而作出的许可，但该许可与整个拆迁征地方案不一致，与整个拆迁范围内的补偿方案也不一致。共拆迁房屋１４栋，只有原告的房屋土地进行以地换地，房屋进行货币补偿，其他１３栋房屋均是以置换的方式进行的补偿，造成该１３栋房屋主向省委第一巡视组进行举报，来凤县政府发现后，进行了及时纠正，即作出注销其许可行为的批复。
原告费斌对被告来凤县人民政府对提交对证据一真实性有异议，被告作为房屋征收人自行制作的补偿方案无法证明其补偿方案得到批准，也无法证明符合房屋征收补偿条例的规定。与本案无关，本案不是因征地引起的纠纷，没有关联性。达不到被告的证明目的。对证据二无异议。对证据三来凤县政府房屋征收决定书的三性及证明目的均有异议，该征收决定载明第一批房屋征收范围具体位置见来凤县新区范围图（附件１），但被告没有提供范围图；该征收决定制发的时间是2012年11月９日，决定自公告之日起实施，但被告没有提起征收公告即不能确定征收时间，原告曾经给恩施州中院提供了征收公告，该公告的制发时间是2012年2月20日，征收公告比征收决定早了270天；本案是行政许可纠纷，不是房屋征收纠纷，征收决定和本案没有关联性；房屋征收安置补偿协议书、申请书真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议；本案不是安置补偿协议纠纷，而是行政许可撤销纠纷，达不到被告的证明目的，被告已经依法给原告办理了土地行政许可、规划行政许可，又注销原告的行政许可，影响了原告重大财产权利，尤其是该行政许可属于授益性行政许可，原告理所当然符合诉讼主体资格；反而证明被告违法，在安置补偿协议书第二条１项载明宅基地补偿费为暂未补偿，违反了国有土地上房屋征收与补偿条例第２７条强制性规定；安置补偿协议书第２条违反国有土地上房屋征收与补偿条例第２５条规定而无效，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定就补偿方式、补偿金额和支付期限用于产权调换房屋的地点和面积等，该协议书第二条产权调换没有用于产权调换的地点，影响被征收人财产性权利最重要的内容。对证据四无异议。对证据五三性无异议，证明目的有异议，原告的申请得到领导个人的同意不符合事实也不符合相关规定，签字的领导邓波时任来凤县县委副书记、龙凤新区指挥部指挥长、谭培忠时任来凤县县委常委、副县长，邓是主持县委日常工作负责人、谭是主持县政府日常工作负责人，如果被告不能提供证据证明邓波、谭培忠滥用职权，就可以证明他们的签批是代表县委县政府的职务性行为，而不是领导个人同意。对证据六三性均无异议，证明目的有异议，该证据是被告给原告合法办理的行政许可，无法达到被告的证明目的，相反可以证明被告给原告办理的土地使用行政许可真实、合法、有效。对证据七的证据名称有异议，该证据的名称和实际证据名称不一样，我手里看到的是恩施州信访局的函，被告证据清单上载明是省巡视组的函。被告将恩施州信访局的函改为省巡视组的函是在给原告和法院施加压力。与本案无关。对证据八的三性无异议，证明目的有异议，达不到被告的证明目的。该请示依据的是县政府工作安排撤销原告的行政许可，和被告是否错误、是否纠错无关，该请示并没有向县政府报告，给原告办理土地使用行政许可的错误，并未说明是给原告一户办理错误还是给原告及直系亲属四户都办理错误、是原告的错误还是被告自身错误，也未向县政府报告依据法律法规的具体条款，相反可以证明来凤县国土局滥用职权违法行政注销原告的土地使用行政许可，没有法定事由和法律依据。对证据九三性无异议，证明目的有异议，达不到被告证明目的。对证据十的真实性无异议，合法性、关联性及证明目的均有异议，合法性有异议理由是２０１５年２月来凤县国土局请示被告来凤县政府作出批复撤销原告的土地使用权，该会议纪要时间是２０１６年１月，发生在被告作出撤销批复十个月之后，被告作出批复之日不可能预见十个月之后会有该会议纪要，按照法律法规属于不合法证据。关联性有异议，该会议纪要没有涉及原告及费天胜的补偿问题，所以与原告无关。对证据十一质证意见同证据十。对证据十二、十三的三性和证明目的有异议，真实性有异议，原告陈冬云未收到被告提供的发放通知、也没有获得还建房屋；合法性有异议，本案争议的时间是２０１５年２月和３月，来凤县国土局和被告就作出了撤销请示与撤销批复，华龙城还建房发放通知单是２０１６年４月１１日，发生在撤销批复一年多后，根据证据规则，属于不合法证据；关联性有异议，费红英领取征地补偿款和拆迁没有关联性，其领取拆迁还建房和原告的行政许可没有关联性，达不到被告的证明目的。对证据十四达不到证明目的，该证据并未要求被告履行注销程序，而是认为被告未依法注销原告的土地使用行政许可。对证据十五的三性均有异议，该证据是复印件、该证据的形成时间是2020年４月10日，被告作出撤销批复的时间是2015年3月，本次行政处理决定的时间是2019年８月，该证据不合法；该证据和原告费斌、陈冬云无关，达不到被告的证明目的。
本院对上述证据认证如下：原、被告双方提交的证据，经质证双方均无异议且符合证据规则的证据，本院予以采信。对双方当事人有异议的证据，本院将结合在卷其他合法有效的证据，综合考虑其证据效力。
本院经审理查明，陈冬云与费子林（于2008年病故）系来凤县国营农场职工，共有费斌、费天胜、费红英子女三人，费红英为良种场职工。1982年，陈冬云、费子林购买了磨坡农场在西溪口农场所有的牛圈9间、牛圈配套厢房1间和牛圈附属用地，总用地面积约一千余平方米。2004年费红英在此修建了一栋三层住宅，2007年费红英兄妹在此开设农家乐并经工商注册登记。
2011年7月2日，来凤县人民政府作出来政办发〔2011〕62号《关于印发<来凤县龙凤新区建设征地安置补偿方案>的通知》决定对来凤县良种场磨破农场的国有农用地进行征收，陈冬云土地在该征收范围内。2013年9月26日，来凤县龙凤新区建设指挥部与陈冬云、费红英签订《房屋征收安置补偿协议书》，协议约定选择货币补偿方式进行补偿，补偿陈冬云、费红英被征收房屋及其他建筑物共计1569132.00元。另对房屋占地和院墙内的空地实行以地换地的方式进行安置。2014年6月18日，来凤县委召开专题会议，会议决定：原则同意在瓦尔高片区安排部分土地用于置换陈冬云、费红英被拆迁的1094.99平方米土地。2014年7月7日，来凤县城乡规划局给费斌颁发地字第R规2014—181号《建设用地规划许可证》。2014年9月22日，陈冬云、费红英、费天胜、费斌四人向来凤县人民政府提交《关于置换划拨土地建房的申请》。2014年9月25日，时任来凤县县委副书记邓波、副县长谭培忠签字同意按国有划拨土地办理手续。2014年10月8日，来凤县国土资源局在（来）国地呈字〔2014〕第0126号《审批呈报表》上签字盖章，同意将240平方米国有建设用地使用权划拨给费斌使用。2014年10月8日，来凤县人民政府在该《审批呈报表》上签字盖章，同意给费斌划拨240平米国有土地。
2015年1月7日，恩施州信访局作出州信函巡字〔2015〕7号《关于交办湖北省委第一巡视组受理的来信、来电反映问题的函》，要求来凤县相关部门对信访人反映的在瓦尔高25号路边为费红英、陈冬云违法置换土地的情况进行处理。2015年2月25日，来凤县国土资源局向来凤县人民政府提交来土资〔2015〕19号《关于请求撤销费天胜、陈冬云、费红英、费斌四户用地批准文件的请示》，请求撤销费天胜（来）国地呈字〔2014〕第0125号、费斌（来）国地呈字〔2014〕第0126号、陈冬云（来）国地呈字〔2014〕第0127号、费红英（来）国地呈字〔2014〕第0128号建设用地使用权证的批准文件，无偿收回该四户个人使用的宅基地。2015年3月6日，来凤县人民政府作出来政发〔2015〕7号《关于同意县国土资源局撤销费天胜、陈冬云、费红英、费斌用地批准的批复》。2016年1月6日，来凤县信访局作出〔2016〕1号《关于讨论费红英信访问题的会议纪要》，会议决定第一项为费家在龙凤新区指挥部被征收的房屋、土地，费家选择置换的方案，按龙凤新区指挥部房屋征收补偿现行方案进行置换。原解决方案一律作废，原补偿方案及协议收回，请律师见证交接手续，由龙凤新区指挥部进行销毁，不留后遗症。2016年1月12日，来凤县龙凤新区指挥部与陈冬云、费红英签订《关于收回费红英、陈冬云与来凤县龙凤新区建设指挥部相关协议的协议书》，协议约定：一、甲方将2013年9月26日与乙方签订的货币补偿协议（原件）、原来凤县副书记邓波签署的请示报告（原件）、建设用地许可证（红线图、土地审批表等）、专题会议纪要等资料交乙方销毁，双方所持上述的所有复印件均同时作废。二、甲方的房屋拆迁安置补偿，按照《来凤县龙凤新区房屋征收安置补偿方案》中的产权调换方式执行，乙方协助其办理相关手续。三、甲方按照《来凤县龙凤新区房屋征收安置补偿方案》中的产权调换方式执行后，不再对原货币补偿方式等方案提出任何要求，其原有的所有证件手续同时作废。四、此协议一式五份，甲乙双方、相关职能部门（国土、规划）、见证机构各执一份，双方签字并见证后生效。费斌认为来凤县国土资源局、来凤县人民政府注销其土地使用行政许可行为违法，向本院提起行政诉讼。
费天胜于2018年4月18日不服被告来凤县人民政府、来凤县国土资源局土地行政注销一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月18日作出（2018）鄂28行初47号行政裁定，驳回费天胜的起诉。
2019年8月23日。来凤县人民政府作出《关于撤销费天胜、费斌、陈冬云、费红英用地批准文件并收回国有建设用地使用权的决定》，原告费斌认为，来凤县人民政府注销其土地使用权手续的具体行政行为没有事实及法律依据，向本院提起行政诉讼，提出如前诉讼请求。
本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条、第七十条和2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第七十八条的规定，来凤县人民政府具有依法可以撤销因违法批准国有建设用地批准文件并收回国有建设用地使用权的职权和职责，但该权利的行使必须依法进行，本案中，来凤县人民政府作出撤销原告费斌用地批准文件并收回国有建设用地使用权的决定，未查明被撤销被撤销行政许可的违法情形及原因、被许可人是否已实施相应许可事项及实施程度等以进行综合考量，未告知被许可人费斌撤销行政许可的法律依据和违法事实基础，亦未保障被许可人费斌的陈述、申辩的权利。其仅根据（来政发[2015]7号）《关于同意县国土资源局撤销费天胜、费斌、陈冬云、费红英用地批准文件的批复》和《关于收回陈冬云、费红英与来凤县来凤新区建设指挥部相关协议的协议书》协议，作出撤销费斌建设用地行政许可的决定，事实依据不充分且不符合程序的合法正当要求，违反《中华人民共和国行政许可法》第四条、第五条第一款及第七条关于“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序、应当遵循公开、公平、公正的原则；公民对行政机关实施的行政许可，享有陈述、申辩权”的相关规定，故来凤县人民政府撤销因违法批准国有建设用地批准文件并收回国有建设用地使用权属认定事实不清，程序违法。
行政机关作出行政行为必须以明确的法律依据为前提，来凤县人民政府作出《关于撤销费天胜、费斌、陈冬云、费红英用地批准文件并收回国有建设用地使用权的决定》，只根据（来政发[2015]7号）《关于同意县国土资源局撤销费天胜、费斌、陈冬云、费红英用地批准文件的批复》和《关于收回陈冬云、费红英与来凤县来凤新区建设指挥部相关协议的协议书》协议，未引用具体规定，且在诉讼中未能说明作出行政行为符合法律的具体规定，应视为作出《关于撤销费天胜、费斌、陈冬云、费红英用地批准文件并收回国有建设用地使用权的决定》没有法律依据，属适用法律错误。故原告费斌请求撤销被告来凤县人民政府作出的收回原告土地使用权的处理决定及撤销来凤县人民政府作出的收回注销（来）国地呈字[2014]第0126号用地批准文件原件的处理决定的诉讼请求，本院予以支持。关于原告费斌请求确认来凤县人民政府作出的收回原告土地使用权的行政行为违法及撤销原告持有的用地批准文件并收回注销原件的行政行为违法的诉讼请求，基于撤销被诉行政行为的前提必然是因被诉行政行为违法，该项请求不予支持。关于原告费斌请求被告来凤县人民政府及时给原告恢复被收回的240平方米土地使用权，恢复已经注销的土地使用行政许可，并给原告及时交付土地的诉讼请求，因该请求不属本案审查的范围，该项诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告来凤县人民政府作出的撤销原告费斌持有（来）国地呈字[2014]第0126号用地批准文件并无偿收回批准给原告费斌的国有建设用地240平方米的处理决定及撤销收回注销费斌持有的（来）国地呈字[2014]第0126号用地批准文件原件的处理决定；
二、驳回原告费斌的其他诉讼请求；
一审案件受理50元，由被告来凤县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，帐号：17×××69。（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至湖北省高级人民法院立案庭）上诉人在上诉期届满后七日内未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审判长 吴任荣
审判员 李 野
审判员 彭 文
二〇二〇年九月二十一日
法官助理廖静
书记员屈璐
