湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）鄂28行初88号
原告费天胜，男，生于1970年8月17日，汉族，退休干部，户籍所在地湖北省来凤县，现住来凤县。
被告来凤县人民政府。住所地：来凤县武汉大道18号。
法定代表人李伟，该县县长。
委托代理人姚奎，来凤县国土资源执法监察大队大队长。
委托代理人欧兴红，湖北欧兴红律师事务所律师。
原告费天胜不服被告来凤县人民政府撤销行政许可，于2019年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，2019年9月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。原告费天胜及，被告来凤县人民政府委托代理人姚奎、欧兴红到庭参加诉讼，现已审理终结。
2019年8月23日。来凤县人民政府作出《关于撤销费天胜、费斌、陈冬云、费红英用地批准文件并收回国有建设用地使用权的决定》，根据（来政发[2015]7号）《关于同意县国土资源局撤销费天胜、费斌、陈冬云、费红英用地批准文件的批复》和《关于收回陈冬云、费红英与来凤县来凤新区建设指挥部相关协议的协议书》协议，对原收回陈冬云、费红英房屋占地和院墙内空地土地使用权的补偿安置方式已由实行以地换地变更为还建房屋的方式，并已向陈冬云、费红英（包含费天胜、费斌）交付了还建房，补偿安置已经落实到位，现决定：一、撤销费天胜持有的（来）国地呈字[2014]0125号、费斌持有的（来）国地呈字[2014]0126号、陈冬云持有的持有的（来）国地呈字[2014]0127号、费红英持有的持有的（来）国地呈字[2014]0128号用地批准文件（即、建设用地使用权审批呈报表），无偿收回批准给费天胜、费斌、陈冬云、费红英四户的国有建设用地1080.00元。二、收回注销费天胜持有的（来）国地呈字[2014]0125号、费斌持有的（来）国地呈字[2014]0126号、陈冬云持有的持有的（来）国地呈字[2014]0127号、费红英持有的持有的（来）国地呈字[2014]0128号用地批准文件原件，当事人所持有的批准文件全部作废。
原告费天胜诉称，原告费天胜之父费子林（于2008年病故）系来凤县国营农场职工，有费天胜、费斌、费红英子女三人，母亲陈冬云为良种场职工。2004年原告费天胜及其兄妹在此地修建房屋两栋，办理了国有土地使用证和房产证。2011年，来凤县人民政府决定对良种厂磨坡农场进行征收，经时任县委书记胡泽、县长向军同意，确定给费天胜及其兄妹的房屋及附属土地进行等面积置换。2014年7月7日，来凤县城乡规划局给费天胜颁发地字第R规2014-180号《建设用地规划许可证》，同年10月8日，来凤县国土资源局（来）国地呈字第0125号《审批呈报表》上签字盖章，同意将240平方米国有建设用地划拨给费天胜使用。同月21日，来凤县城乡规划局给费天胜颁发建字第R-规2014-302号《建设工程规划许可证》。原告在施工修建过程中遭到当地村民阻工，当地村民向政府信访投诉。致使原告的房屋迟迟未修建完工。2018年9月，原告与何宗平签订《建设工程施工合同》，约定将原告的房屋承包给何宗平修建。2018年8月23日，来凤县人民政府作出《关于撤销费天胜、费斌、陈冬云、费红英用地批准文件并收回国有建设用地使用权的决定》，决定注销原告的土地使用行政许可。原告认为，来凤县人民政府注销费天胜土地使用权手续的具体行政行为没有事实及法律依据，请求1、确认来凤县人民政府撤销与注销原告土地使用行政许可的行为违法；2、撤销被告来凤县人民政府作出的撤销注销（来）国地呈字[2014]第0125号《具体建设项目使用国有建设用地审批呈报表》的处理决定；3、判决被告来凤县人民政府赔偿因违法撤销注销行政行为造成的经济损失100万元；4、本案的诉讼费由被告承担。
原告费天胜为支持其诉讼请求，向本院提交下列证据。
证据一、原告身份信息原告身份证复印件
证据二、来国地呈字【2014】第0125号《具体建设项目使用国有建设用地审批呈报表》、R规2014—302《来凤县城市规划区建设工程规划红线图》、R规2014—180《来凤县城市规划区建设用地规划红线图》、建字第R规2014—302号《建设工程规划许可证》、地字第R规2014—180号《建设用地规划许可证》。证明目的：原告已经取得的的土地使用和规划行政许可。
证据三、《湖北省来凤县国土资源局关于费天胜反映事项的处理意见书》。证明目的：被告至今未给原告补偿、以及被告拟定的补偿方案显示公平的证据。
证据四、遗产和拆迁补偿分配协议。证明目的：原告与母亲兄妹分配遗产和拆迁补偿的证据。
证据五、（2013）NO8123384224《湖北省非税收入一般缴款书》、（2013）NO8123203948《湖北省非税收入一般缴款书》、（2013）NO8123203956《湖北省非税收入一般缴款书》、（2013）NO8123386780《湖北省非税收入一般缴款书》。证明目的原告为取得行政许可向被告来凤县政府下属单位来凤县规划局和城市管理局缴纳规费，房屋修建合法。
证据六、来凤县委【2014】22号《县委专题会议纪要关于陈冬云、费红英房屋征收相关遗留问题的会议纪要》、《关于置换划拨土地建房的申请》及领导批示、《关于减免陈冬云费红英城市建设配套费的申请》。证明目的：证明原告已经取得的土地使用权行政许可来源合法，程序合法。
证据七、来国土划告字[2014]002号《来凤县国土资源局国有土地划拨用地批前公示》、来国土公告字[2015]03号《来凤县国土资源局国有土地使用权协议出让公示》、来国土公告字[2014]04号《来凤县国土资源局国有土地使用权协议出让公示》、来国土划告字[2016]001号《来凤县国土资源局国有土地划拨批前公示》、来国土划告字［2016］002号《来凤县国土资源局国有土地划拨批前公示》、来国土协告字[2018]20号《来凤县国土资源局国有土地使用权协议出让公示》。证明目的：证明来凤县无论在原告拆迁前还是拆迁后至今，一直存在大量置换土地建房的实例，置换方式有划拨土地、协议出让土地等。被告给别人划拨土地不给原告划拨土地、划拨之后又撤销原告划拨土地使用权显示公平。
证据八、湖北省来凤县人民法院（2014）鄂来凤民初字第00694
号民事判决书、湖北省高级人民法院行政判决书（2016）鄂行终758号《汤大贵、来凤县人民政府二审行政判决书》。证明目的：证明来凤县人民法院、湖北省高级人民法院判决均认定给拆迁户置换土地合法合规，拆迁户获得的划拨土地使用权受法律保护。
证据九、来凤县龙凤新区建设指挥部《关于瓦尔高小区四宗土地规划指标的情况说明》证明目的：证明被告2015年要求原告上交土地使用行政许可原件是准备将划拨土地通过出让程序、用补缴出让金的方式变更为出让土地、旧证换新证。
证据十、2016-03-31撤销国有建设用地使用权批准公告、2016-03-29来凤县国土资源局关于注销周幼芳建设用地审批手续的公告、2017-10-12来凤县国土资源局关于注销文光署建设用地审批手续的公告。证明目的：来凤县国土资源局注销其他人的土地使用权时进行了公告，注销原告的土地使用权没有公告。被告明知注销土地使用行政许可的程序而没有按程序注销。侵犯了原告的知情权、陈述权、申辩权，程序违法。
证据十一、来凤县国土资源局二O一四年九月四日在来凤政府网发布的《土地协议出让方案公示》、来国土公告字[2014]10号《来凤县国土资源局国有土地使用权协议出让公示》、来国土划告字[2014]001号《来凤县国土资源局国有土地划拨用地批前公示》。证明目的：证明原告取得土地使用权程序合法公示期间，并没有人依法提出异议，被告所称其他人向省委巡视组反映原告的划拨土地使用权存在问题不属实。
证据十二、来凤县龙凤新区建设指挥部《选择住房确认书》。证明目的：证明1、被告只给费红英发放还建房屋，没有给原告及母亲陈冬云、哥哥费斌发放还建房屋。费红英2016年4月领取的安置房，是被告所属龙凤新区指挥部工作人员洪涛2014年1月所选，用于与开发商结算拆迁款项，费红英没有参加选房，是在拆迁两年多后居无定所、衣食无着的情况下被逼领取的，并非费红英真实意愿。
证据十三、王俊、戴付枚与来凤县华泽商贸有限公司2015年3月21日签订的《房屋租赁合同》、(2017)鄂2827民初7号《湖北省来凤县人民法院民事判决书》。证明目的：证明原告土地所处位置的商铺租金2015年即为1.125元/平方米/天，房屋租金为0.182元／平方米?天。原告主张的赔偿标准低。
证据十四、建设工程施工合同一份、（2019）鄂2827民初309号《湖北省来凤县人民法院民事判决书》、（2019）鄂2827民初1214号《湖北省来凤县人民法院民事判决书》。证明目的：原告进行了第四次施工，被告注销原告土地使用权将导致原告给施工方赔偿违约金20万元；被告的注销行政许可行为导致原告给电杆倒塌受害方赔偿31077.6元。
证据十五、证人何某身份证复印件一份、证人何某证词一份。证明目的：被告下属县国土局、规划局、城管局已于2014年11月3日给原告建房定位放线；原告从2014年11月起，至今已经动工、施工四次；被告的行政行为导致原告四次施工损失工程款98000元。
证据十六、桂花树村8组蒋七云等七户收到青苗费补偿的收条七份。证明目的：证明被告的行政行为导致原告损失青苗费补偿2000元。
证据十七、恩施土家族苗族自治州中级人民法院（2018）鄂28行初47号《行政裁定书》。证明目的：证明本案已于2018年9月即已被恩施州中院裁定，被告撤销注销行为没有依法，被告不执行法院判决。
证据十八、《关于陈冬云、费红英房屋征收有关问题的请示》证明目的：证明拆迁前被告负责拆迁工作的龙凤新区指挥部已经认定被拆迁房屋是费子林的遗产，由原告兄妹一起经营餐馆，明确约定了置换土地异地建房而不是产权调换商品房。之后发生的一切事情包括至今的诉讼全部是被告朝令夕改、出尔反尔，不维护行政机关的公信力和行政行为的稳定性而致。
被告来凤县人民政府辩称，原告费天胜不是本案所涉及的征地拆迁主体，其取得的国有土地行政许可的主体不符。来凤县人民政府注销和收回原告的土地使用行政许可的行为程序合法，撤销的内容符合法律政策的规定，没有损害原告家属的合法利益，请求驳回原告的诉讼请求。
被告来凤县人民政府为支持其答辩理由，在法定期限内向本院提交下列证据。
证据一、《县人民政府办公室关于印发<来凤县龙凤新区建设征地安置补偿方案>的通知》（来政办发[2011]62号）、《来凤县人民政府关于同意<来凤县龙凤新区建设项目房屋征收安置补偿方案>的批复》（来政办发[2012]39号）。证明目的：征收土地、房屋的行为得到批准，补偿标准及方案符合政策。
证据二、关于陈冬云、费红英房屋征收有关问题的请示。证明目的：对原告家属房屋征收问题进行专项请示。
证据三、来凤县人民政府房屋征收决定书、房屋征收安置补偿协议书、申请书。证明目的：原告不符合诉讼主体资格，被征收人费红英、陈冬云与征收人按照征收方案签订了征收补偿协议。
证据四、《县委专题会议纪要关于陈冬云、费红英房屋征收相关遗留问题的会议纪要》（[2014]22号）。证明目的：会议原则同意补偿方案。
证据五、关于置换划拨土地建房申请及领导批示。证明目的：原告的申请得到领导个人的同意。
证据六、《具体建设项目使用国有土地建设用地审批呈报表》（（来）国地呈字[2014]第0125号）。证明目的：原件双方已同意收回并销毁，该批批准文件已失效。
证据七、省巡视组交办一组。证明目的：来凤县良种场14户拆迁户中13户向省巡视组反映费天胜1户的房屋征收补偿标准与其不一致，要求查处。
证据八、《关于请求撤销费天胜、陈冬云、费红英、费斌四户用地批准文件的请示》。证明目的：被告发现错误后予以纠正。
证据九、《来凤县人民政府关于同意县国土资源局撤销费天胜、陈冬云、费红英、费斌用地批准的批复》。证明目的：被告发现错误后予以纠正。
证据十、《来凤县信访工作领导小组关于讨论费红英信访问题的会议纪要》。证明目的：撤销原错误的补偿方案并作相应的补救措施。
证据十一、《来凤县信访工作领导小组关于讨论信访工作的会议纪要》。证明目的：为费红英、陈冬云落实【2016】1号中的补救措施。
证据十二、关于收回费红英、陈冬云与来凤县龙凤新区建设指挥部相关协议的协议书。证明目的：双方当事人就原错误一致同意纠正并达成一致意见。
证据十三、来凤县华龙城还建房发放通知及来凤县龙凤新区征地补偿领款和相关收据。证明目的：拆迁对象已经按照纠正意见和拆迁方案重新进行了选房（选房14套及领取补差款）。
证据十四、恩施中院（2018）鄂28行初47号行政裁定书。证明目的：该裁定书认为对原告的土地审批文件未履行注销程序，本次撤销和收回原告的国有建设用地使用权的决定，是按照该裁定书确定的内容履行职责。
经开庭质证，被告来凤县人民政府对原告提交的证据一关联性有异议，达不到证明目的，对证据二、三、四无异议，对证据五、六的证明目的有异议，对证据七的关联性有异议，达不到被告的证明目的，对证据八的证明目的有异议。不能达到被告声称的“被告发现错误后予以纠正”的证明目的，对证据九的证明目的有异议，不能达到被告声称的“被告发现错误后予以纠正”的证明目的，对证据十、十一、十二、十三的合法性、关联性以及证明目的都有异议，证据十四不能达到被告的证明目的。
原告费天胜对被告来凤县人民政府提交的证据一的真实性无异议。对证据二认为对原告的行政许可已经撤销，达不到原告的证明目的，同时原告原取得的行政许可是基于陈冬云家庭内部的分配而取得，原告本身并不具备征地拆迁补偿的主体资格。对证据三的真实性无异议，但达不到证明目的，补偿标准是经人民政府批准的补偿方案和标准，并未显失公平。对证据四认为是原告家庭内部的分配，被告并不清楚是否真实。对证据五的真实性无异议，但是撤销前应当缴纳的规费。对证据六认为是县领导对原陈冬云、费红英安置方案的批示，但与安置方案不一致。对证据七、八、九、十的关联性有异议，都是他人的审批文件及判决。对证据十一的真实性无异议，但后来被撤销。对证据十二无异议。对证据十三的关联性有异议。对证据十四中的真实性有异议，对证据十五的真实性有异议，达不到证明目的。对证据十六真实性有异议，该土地已为国有土地，不存在再次补偿，补偿人和被补偿人对象均错误。对证据十七无异议，双方均应按照该裁定书履行相关义务，被告撤销原告的相关行政许可正是按照该裁定书确定的内容履行的法定义务。对证据十八真实性无异议，是撤销前的领导相关批示。
对各方当事人均无异议的证据，本院予以采信，对有异议的证据，认证如下：对各方当事人提交的证据真实性，没有异议的，本院均予以认可，对提交证据的证明目的结合案件审理情况综合判断采信证据。
经审理查明，陈冬云与费子林（于2008年病故）系来凤县国营农场职工，共有费天胜、费斌、费红英子女三人，费红英为良种场职工。1982年，陈冬云、费子林购买了磨坡农场在西溪口农场所有的牛圈9间、牛圈配套厢房1间和牛圈附属用地，总用地面积约一千余平方米。2004年费红英在此修建了一栋三层住宅，2007年费红英兄妹在此开设农家乐并经工商注册登记。
2011年7月2日，来凤县人民政府作出来政办发〔2011〕62号《关于印发<来凤县龙凤新区建设征地安置补偿方案>的通知》决定对来凤县良种场磨破农场的国有农用地进行征收，陈冬云土地在该征收范围内。2013年9月26日，来凤县龙凤新区建设指挥部与陈冬云、费红英签订《房屋征收安置补偿协议书》，协议约定选择货币补偿方式进行补偿，补偿陈冬云、费红英被征收房屋及其他建筑物共计1569132.00元。另对房屋占地和院墙内的空地实行以地换地的方式进行安置。2014年6月18日，来凤县委召开专题会议，会议决定：原则同意在瓦尔高片区安排部分土地用于置换陈冬云、费红英被拆迁的1094.99平方米土地。2014年7月7日，来凤县城乡规划局给费天胜颁发地字第R规2014—180号《建设用地规划许可证》。2014年9月22日，陈冬云、费红英、费天胜、费斌四人向来凤县人民政府提交《关于置换划拨土地建房的申请》。2014年9月25日，时任来凤县县委副书记邓波、副县长谭培忠签字同意按国有划拨土地办理手续。2014年10月8日，来凤县国土资源局在（来）国地呈字〔2014〕第0125号《审批呈报表》上签字盖章，同意将240平方米国有建设用地使用权划拨给费天胜使用。2014年10月8日，来凤县人民政府在该《审批呈报表》上签字盖章，同意给费天胜划拨240平米国有土地。2014年10月21日，来凤县城乡规划局给费天胜颁发建字第R—规2014——302号《建设工程规划许可证》。
2015年1月7日，恩施州信访局作出州信函巡字〔2015〕7号《关于交办湖北省委第一巡视组受理的来信、来电反映问题的函》，要求来凤县相关部门对信访人反映的在瓦尔高25号路边为费红英、陈冬云违法置换土地的情况进行处理。2015年2月25日，来凤县国土资源局向来凤县人民政府提交来土资〔2015〕19号《关于请求撤销费天胜、陈冬云、费红英、费斌四户用地批准文件的请示》，请求撤销费天胜（来）国地呈字〔2014〕第0125号、费斌（来）国地呈字〔2014〕第0126号、陈冬云（来）国地呈字〔2014〕第0127号、费红英（来）国地呈字〔2014〕第0128号建设用地使用权证的批准文件，无偿收回该四户个人使用的宅基地。2015年3月6日，来凤县人民政府作出来政发〔2015〕7号《关于同意县国土资源局撤销费天胜、陈冬云、费红英、费斌用地批准的批复》。2016年1月6日，来凤县信访局作出〔2016〕1号《关于讨论费红英信访问题的会议纪要》，会议决定第一项为费家在龙凤新区指挥部被征收的房屋、土地，费家选择置换的方案，按龙凤新区指挥部房屋征收补偿现行方案进行置换。原解决方案一律作废，原补偿方案及协议收回，请律师见证交接手续，由龙凤新区指挥部进行销毁，不留后遗症。2016年1月12日，来凤县龙凤新区指挥部与陈冬云、费红英签订《关于收回费红英、陈冬云与来凤县龙凤新区建设指挥部相关协议的协议书》，协议约定：一、甲方将2013年9月26日与乙方签订的货币补偿协议（原件）、原来凤县副书记邓波签署的请示报告（原件）、建设用地许可证（红线图、土地审批表等）、专题会议纪要等资料交乙方销毁，双方所持上述的所有复印件均同时作废。二、甲方的房屋拆迁安置补偿，按照《来凤县龙凤新区房屋征收安置补偿方案》中的产权调换方式执行，乙方协助其办理相关手续。三、甲方按照《来凤县龙凤新区房屋征收安置补偿方案》中的产权调换方式执行后，不再对原货币补偿方式等方案提出任何要求，其原有的所有证件手续同时作废。四、此协议一式五份，甲乙双方、相关职能部门（国土、规划）、见证机构各执一份，双方签字并见证后生效。费天胜认为来凤县国土资源局、来凤县人民政府注销其土地使用行政许可行为违法，向本院提起行政诉讼。
原告费天胜于2018年4月18日不服被告来凤县人民政府、来凤县国土资源局土地行政注销一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月18日作出（2018）鄂28行初47号行政裁定，驳回原告费天胜的起诉。
另查明，费天胜于2018年提出信访，请求确认来凤县人民政府不履行职责行为、长期不兑现拆迁补偿的行为违法；要求来凤县人民政府及时履行法定职责，公开出让原划拨给费天胜的480平方米国有建设用地。2018年3月5日，来凤县国土资源局作出《关于费天胜反映事项的处理意见书》，处理决定：（一）对费天胜请求确认来凤县人民政府拆迁补偿行为的事项，应通过诉讼途径确认。（二）对费天胜要求安置宅基地的请求不予支持。
2019年8月23日。来凤县人民政府作出《关于撤销费天胜、费斌、陈冬云、费红英用地批准文件并收回国有建设用地使用权的决定》，原告费天胜认为，来凤县人民政府注销其土地使用权手续的具体行政行为没有事实及法律依据，向本院提起行政诉讼，提出如前诉讼请求。
本院认为，行政机关作出行政行为必须以明确的法律依据为前提，来凤县人民政府作出《关于撤销费天胜、费斌、陈冬云、费红英用地批准文件并收回国有建设用地使用权的决定》，是根据（来政发[2015]7号）《关于同意县国土资源局撤销费天胜、费斌、陈冬云、费红英用地批准文件的批复》和《关于收回陈冬云、费红英与来凤县来凤新区建设指挥部相关协议的协议书》协议，未引用具体法律依据，且在诉讼中未能说明作出行政行为符合法律的具体规定，应视为作出《关于撤销费天胜、费斌、陈冬云、费红英用地批准文件并收回国有建设用地使用权的决定》没有法律依据，属适用法律错误，另来凤县人民政府没有提交充分的证据证实已向原告费天胜交付了还建房屋，应当予以撤销。来凤县人民政府作出的撤销注销决定并未给原告费天胜造成直接经济损失，其要求赔偿损失的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项和《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，判决如下：
一、确认来凤县人民政府撤销原告费天胜土地使用行政许可的行为违法。
二、撤销被告来凤县人民政府作出的撤销原告费天胜持有的（来）国地呈字[2014]第0125号批准文件及收回原告费天胜持有的（来）国地呈字[2014]第0125号批准文件原件的处理决定。
三、驳回原告费天胜的其他诉讼请求。
四、本案的诉讼费由被告来凤县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，帐号：17×××69。（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至湖北省高级人民法院立案庭）上诉人在上诉期届满后七日内未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审判长 吴任荣
审判员 李 野
审判员 彭 文
二〇一九年十二月十日
法官助理廖静
书记员屈璐
